Tharcisse Nkanagu : « Il faut une protection sociale qui se construit en fonction des besoins ».

Quel est l’état des lieux du système de protection sociale au Burundi ? Quelle évaluation en faites-vous ?

Le système de protection sociale au Burundi sous sa version moderne et organisée par le pays est en construction. Elle vient compléter un système de protection sociale traditionnelle que les Burundais avaient au sein des familles.

Mais cette protection sociale traditionnelle basée sur la solidarité familiale ne suffit plus parce que la protection sociale complète aujourd’hui pour un homme ou une femme, ça veut dire accéder aux moyens de subsistance de haut niveau ; accéder aux soins de santé eu égard aux coûts et aux réalités des familles à elles seules sans organisations plus larges ne peuvent plus faire face à cette responsabilité de manière plus suffisante.

Depuis les années 60, même avant l’indépendance, la colonisation et plus tard, le pays indépendant a mis en place un système de protection sociale pour le secteur privé, l’Institut National de Sécurité Sociale (INSS) qui a été créé le 20 juillet 1962. Il s’agissait de nationaliser un système qui existait de manière embryonnaire sous le régime colonial pour le secteur privé.

Quid du secteur public ?

Pour le secteur public, l’Etat a assuré une sorte d’autoprotection pour les soins de santé par exemple à travers un ministère de la Santé qui fournissait toutes les prestations nécessaires.
Et pour ce qui concerne les moyens de subsistance, l’Etat a protégé les fonctionnaires par un système de pension géré par le ministère des Finances, c’est-à-dire que le budget de l’Etat prenait en charge les pensions des fonctionnaires.

Mais il faut qu’on comprenne. Les années 60, avec une jeune administration publique, cette prise en charge était théorique. Il n’y avait pas un seul fonctionnaire admis ou admissible à la retraite à moyen terme.

Le peu de fonctionnaires qui ont été admis à la retraite ont reçu une prestation inhérente viagère, une pension via le ministère des Finances. On disait que c’est un système gratuit. Ce qui n’est pas vrai. L’Etat ne percevait pas officiellement des cotisations sur le salaire.

Sur la fiche de paie du fonctionnaire, il n’était pas marqué qu’il paie une cotisation à une pension. Il avait un salaire net et l’Etat inscrivait des droits, année par année ; que le fonctionnaire avait droit à une pension et à l’âge de 60 ans ceux qui sont arrivés avant la création de l’Office National des Pensions et risques professionnels (ONPR), ont reçu une pension servie par le département des services de pension du ministère des Finances.

C’est par la suite qu’on a construit l’ONPR qui est un organisme de protection sociale jouissant d’une autonomie et qui gère maintenant la partie du secteur public dans le domaine des pensions et des risques professionnels.

Peut-on dire donc que le système est en construction ?

Oui. Il est en construction. Vous savez construire un système comme celui-là, est progressif. On peut dire que la construction est plus ou moins achevée en ce qui concerne le secteur public parce que tout fonctionnaire est automatiquement assuré à l’ONPR.

On peut dire aussi que pour le secteur privé structuré, la construction est plus au moins complète puisque le code du travail oblige l’employeur d’immatriculer ses salariés à l’INSS pour

les pensions, les accidents de travail et les maladies et risques professionnels et pour les assurances maladies sous diverses formes.

De ce côté-là, il y a des lois qui sont relativement bien complètes qui protègent cette catégorie de la population.
La question de la construction est toujours un chantier pour ce qui concerne le secteur informel c’est-à-dire la population qui n’est ni dans le secteur privé structuré, ni dans le secteur public.

Là il n’y a pas eu de mesures énergiques et concrètes. La protection est assurée de manière embryonnaire naturellement par des associations mutualistes en particulier en ce qui concerne les soins de santé.

Le Burundi s’est doté d’une nouvelle Politique nationale de protection sociale de 2023-2033.

Qu’en dites-vous ?

Une politique est une volonté, une vision, une construction. L’Etat a raison d’avoir cette ambition d’étendre la protection sociale à la population du secteur informel. Ça se structure petit à petit. En fait l’erreur serait de ne pas commencer par peur de ne pas y arriver tout de suite.

Il faut construire petit à petit. D’abord structurer et renforcer l’économie sociale et solidaire, y édicter des lois solides et qui placent l’obligation d’organiser la protection sociale quelque part.

Par exemple, il y a lieu d’organiser les caféiculteurs. Ils sont dispersés à travers tout le pays. Faut-il passer par les communes qui sont des entités administratives de base et structurer par commune, par région, par entreprise ?

Donc, il faut avoir une structure solide. On peut dire qu’un vendeur de café laissera, cinq ou dix francs bif par kg dans la structure qui achète le café et ces dix francs seront destinés à financer sa pension, sa protection sociale, son assurance maladie, son risque professionnel.
La question c’est de construire les piliers et puis y greffer une protection sociale qui se construit, en réalité, en fonction des besoins.

Comment organiser par exemple un système de pension pour un agriculteur ?

Pour un agriculteur, son capital, son entreprise reste toujours la terre qu’il exploite. Mais à un moment donné, il n’aura plus la force de travailler, mais son capital reste.
En fait, le personnage central à protéger c’est le paysan qui a commencé il y a trente ans et qui n’a plus de force de travail pour continuer à gagner sa vie. ll faut le protéger par une pension. Si la chose a été conçue et organisée trente ans en arrière.

Si on reste dans la structure familiale, il y a moins de risque d’être à l’abandon ou d’être sans moyens. On ressent le besoin par rapport au risque qu’on voit venir.
C’est la raison pour laquelle il faut construire un système basé sur les réalités locales, sur les risques qu’il y a et l’Etat organise et assure une bonne transition de la vie active à la vie inactive.

Cette politique est-elle réaliste ?

Cette politique est une ambition qui sera réalisée étape par étape. A l’horizon d’ici dix ans, ils vont évaluer. Ils vont voir les raisons du succès de ce qui sera achevé. Ils vont travailler là-dessus. Ils vont examiner les raisons qui ont été à la base d’un échec ou d’un piétinement éventuel et essayer de les relever.
Il faut construire sur les hommes et qu’il faut d’abord convaincre. Si les gens étaient demandeurs de l’organisation d’un système de protection sociale ça irait vite comme réponse.

Mais aujourd’hui, il faut convaincre les principaux bénéficiaires d’un système de protection sociale. Des fois, un homme de 30 ans ne voit pas les risques qu’il court. Il faut lui apprendre que quand il se blesse en labourant la terre, des fois ça peut être grave et être au-dessus de ses moyens. L’exploitation s’arrête, il faut se faire soigner et trouver des moyens de subsistance.

Pourquoi le taux d’affiliation aux institutions de protection sociale reste faible ?

Pour le secteur public et le secteur privé, il s’agit tout simplement du travail administratif à faire. La loi est claire. On entre à la fonction publique, on a un numéro matricule. On est protégé automatiquement.

L’administration publique se met en relation avec l’organisation de protection sociale concernée et le bénéficiaire lui-même est là au centre de l’action.

Pour le secteur privé, le code du travail le prescrit. C’est une obligation que l’employeur affilie dans les huit jours un salarié qu’il recrute. S’il y a une négligence, c’est vraiment une négligence administrative qui peut être corrigée par l’INSS qui a des services de contrôle et d’inspection relativement suffisants sur toute l’étendue du territoire.
Ce travail administratif de l’INSS devrait être probablement complété par des auxiliaires. Les auxiliaires dont dispose l’INSS sont les comités de syndicats qui peuvent légitimement conseiller les nouveaux salariés de vérifier au niveau du service des ressources humaines si leurs dossiers sont bien enregistrés à l’INSS.

Les autres auxiliaires de l’INSS sont les services des ressources humaines dans les établissements.

Mais en pratique, il semble que la loi n’est pas respectée…

Peut-être que ces services n’y prêtent pas assez d’attention. Mais ces services ont l’obligation de le faire.

Si l’INSS sensibilise les services en charge du personnel, les comités de base de syndicats qui existent dans les entreprises, les conseils d’entreprises qui existent dans les entreprises qui ont une certaine taille à hauteur de vingt salariés, tous ces auxiliaires peuvent améliorer la situation. Il faut vraiment appliquer la loi.

Qu’en est-il du secteur informel ?

Le hic se trouve dans le secteur informel. Il faut trouver les piliers. Il faut qu’il y ait l’existence des ressources, une organisation. Il faut aussi que les populations concernées soient conscientes de la priorité à accorder à la protection sociale de soi-même.

Tous ceux qui ont des ressources n’ont pas organisé leur système de protection sociale parce qu’ils n’y accordent pas une priorité. Vous vous imaginez quelqu’un qui peut avoir des ressources régulièrement pour satisfaire un certain nombre de besoins qui sont moins prioritaires que la protection sociale. Il devrait être sensibilisé pour donner plus de priorité à la protection sociale.

Il y a des personnes qui font des loisirs en achetant deux ou trois bières par jour. Si elles renonçaient à une ou deux bières pour financer leur protection sociale, elles pourraient y arriver. Mais du fait qu’elles n’ont pas conscience de leur protection sociale, elles organisent les dépenses de leurs ressources en ne mettant pas la protection sociale à la première place.

Quels sont les défis par rapport à la mise en œuvre de la nouvelle Politique de la protection sociale ?

Il y a d’abord l’état général du niveau des ressources des populations. Il y a une bonne partie de la population qui ne dispose pas des ressources à hauteur de s’autofinancer la protection sociale. Et c’est l’Etat qui a la mission de venir au secours.

Il y a ensuite l’état global de l’organisation de notre société. Nous sommes dans l’habitat dispersé, un pourcentage important dans le secteur rural, dans le secteur informel, dans l’agriculture. Il y a une bonne partie des gens qui exercent des métiers d’exploitants, d’auto-employeurs, qui ont des ressources irrégulièrement organisées, ou qui ne viennent pas régulièrement et qu’il faut aider à bien se restructurer.

Il est difficile d’édicter des lois facilement applicables dans ce genre de situation diffuse. Il faudra d’abord embrayer sur l’organisation des filières économiques ou même sociales. On peut par exemple organiser les populations par colline. Les gens de la colline se connaissent bien. L’entité colline peut être une bonne base de l’organisation sociale et économique dans le pays.

Y a-t-il des réponses face à ces défis ?

L’exemple le plus parlant est le projet « Merankabandi ». Il est en train de s’étendre sur l’ensemble du territoire du Burundi. Il est destiné à assister des personnes qui ont des ressources très limitées. C’est une réponse de l’Etat en direction de ces populations plus vulnérables que d’autres.

Je vous donne un exemple concret : un jeune homme de 25 ans s’il travaille par an un certain nombre de jours, il peut financer sa protection sociale.

L’adhésion à une mutualité de santé c’est autour de 30 mille par an. S’il a un salaire journalier de 4 mille BIF, dans dix jours, il peut financer au moins l’assurance maladie.

Certains parlent d’une certaine dissonance entre les ministères en charge de la protection sociale. Faites-vous la même lecture ?

Il n’y a pas de dissonance. L’Etat s’organise en fonction de ses traditions, de ses facilités.
La question n’est pas que les choses soient organisées de telle ou telle manière. La question ce sont plutôt les objectifs qu’il faut définir et qui peuvent être réalisés s’ils sont placés dans tel ou tel service.

C’est faire de la protection sociale une priorité, convaincre la population pour qu’elle s’engage et que l’Etat définisse des objectifs. Peut importe la forme pour laquelle ces services peuvent être organisés.

Je pense que la priorité n’est pas dans le fait que tel service est séparé de tel autre, c’est plutôt l’objectif parce qu’il y a quand-même la coordination qui est assurée par l’Etat.

Avec cette nouvelle politique de protection sociale, peut-on espérer qu’un jour l’on pourra arriver à une couverture sanitaire universelle ?

Une couverture sanitaire universelle est un objectif. Au niveau des secteurs public et privé structurés, peut-on avoir une couverture optimale de 100% ? On s’attaque aux plus vulnérables à l’instar du projet « Merankabandi » qui est en train de couvrir cette tranche de la population, la tranche du milieu. Il faut l’engager et en faire une priorité.

Dans la vision 20-40 et 20-60, si on met la protection sociale au premier plan, c’est réalisable.

Je pense que si chaque famille fait de sa protection sociale de santé une priorité, on peut y arriver assez rapidement. Ce n’est pas impossible si on concentre les ressources sur un objectif on y arrive. Avec la conjugaison des efforts des familles et la conjugaison des efforts de l’Etat, il y a moyen d’y arriver.

Comment utiliser le système de protection sociale pour lutter contre le chômage ?

Il y a cinq catégories de risques organisés par la protection sociale. Il y a le risque maladie, risque pension de vieillesse, allocations familiales, risques professionnels et le chômage.

Le chômage est une branche de la protection sociale. Il y a des pays où quand on entre dans l’emploi, il a un régime de protection sociale qui organise le chômage. Le salarié cotise et l’employeur cotise. On construit un système de protection contre le chômage et naturellement avec des conditions.

Pour les personnes engagées dans la vie active du secteur public comme du secteur privé, l’organisation de l’assurance-chômage est possible via les cotisations.

Comment est organisée l’assurance-chômage ?

Quand on perd un emploi, il faut retrouver un autre. Il y a le système d’aide à la recherche d’un autre emploi et le système de conversion. Il faut assurer des formations à des salariés qui ont perdu leurs emplois.

Pendant cette période de chômage et de transition, il faut assurer des formations pour qu’ils adaptent leurs savoirs aux exigences de la vie moderne.

Concrètement…

A titre illustratif, prenons un mécanicien qui est entré dans sa vie active, il y a 15 ans. Il y a tellement beaucoup de choses nouvelles. Un informaticien qui a perdu son emploi, on peut le convertir à des technologies plus avancées, adaptées qui sont à la recherche des bras.

Dans les pays où on organise l’assurance-chômage, c’est une protection relativement importante pour un cadre qui perd son emploi à 45 ans 50 ans. Il faut quand-même, pendant cette période de transition, qu’il ait un revenu de remplacement au moins minimum pour survivre et prendre en
charge ses responsabilités.

Les retraités se lamentent qu’ils perçoivent une pension modique. Où peut-on situer la problématique ?

Il y a cette réalité que le système de pension au Burundi, comme dans d’’autres pays, n’est pas à même d’assurer le service des besoins du pensionné qui entre en retraite.

C’est un système construit à la base du salaire. Le salarié cotise un pourcentage de son salaire. L’employeur cotise aussi pour lui, un pourcentage de son salaire. Pour ceux qui ont un salaire un peu élevé, il y a un plafond, actuellement de 450 mille BIF.

Les personnes qui avaient un niveau de vie assis sur un niveau élevé et qui se retrouvent avec un pourcentage de cette base plafonnée sont en difficulté.

Quelle est la solution ?

La solution est qu’on déplafonne, c’est-à-dire qu’on ajuste l’assiette des cotisations à l’évolution des revenus. Il peut arriver que les conditions ne soient pas remplies pour déplafonner ou organiser une assiette plus importante.

Dans ce cas, il y a la formule de créer des régimes complémentaires. On peut créer des régimes complémentaires pour des personnes qui gagnent un niveau de revenus élevés en fonction de leurs caractéristiques, par concentration, par métiers, par entreprises.

Si un salarié part à la retraite avec une pension de base servie par le régime général et une pension complémentaire servie par un régime complémentaire, les deux bouts ensemble peuvent constituer un pourcentage important de son revenu à hauteur de 70%, 80% du revenu de la vie active.

Il y a aussi la revalorisation du pouvoir d’achat des pensionnés qui n’est pas régulièrement assurée. Nous sommes dans des situations où la monnaie est dépréciée.

On devrait compenser cette dépréciation et à la limite l’augmenter. Tous ces effets réunis font que la pension n’arrive plus à assurer un pouvoir d’achat relativement correct aux pensionnés.

D’aucuns disent que l’INSS se comportent comme une institution commerciale. Avez-vous le même constat ?

L’INSS n’est pas une institution commerciale. C’est une institution administrative à vocation sociale. Elle collecte les cotisations pour les redistribuer sous forme de prestations. A cet égard, elle assure une mission de service public. C’est une mission de l’Etat.

Et l’INSS a vocation d’investir d’abord pour garder le pouvoir d’achat de ses ressources parce qu’un montant d’une telle valeur en 2002 n’a plus la même valeur en 2024 ne fût-ce que pour fructifier ses ressources et ensuite investir dans des projets qui génèrent le développement économique et social pour le pays.

Dans pas mal de pays, les organismes qui gèrent la sécurité sociale, et en particulier les régimes qui gèrent les pensions investissent dans des projets de développement économique et social parce que c’est utile d’abord pour ces mêmes assurés sociaux.

Du côté de l’assurance-maladie, les assurés ne cessent de réclamer l’actualisation des maladies professionnelles. Trouvez-vous cela fondé ?

C’est tout à fait normal. Le monde évolue. Les risques de maladies, plus spécialement dans le monde professionnel, évoluent aussi avec l’utilisation des matières premières, les changements environnementaux.

Il faut ajuster la liste des maladies professionnelles et l’adapter en conformité aux conventions internationales.

Aujourd’hui avec tout ce qui est produits chimiques dans les entreprises, les personnes sont exposées aux maladies qu’on ne connaissait pas avant ou qui n’existaient pas.

Aujourd’hui, il revient aux médecins et aux services spécialisés du ministère de la Santé publique de faire l’analyse et de constater qu’il y a une évolution et faire adapter la liste et même la changer et cela conformément même aux conventions internationales notamment la convention internationale de l’OIT N°121 sur les maladies professionnelles.

Qu’est-ce que vous recommandez au gouvernement burundais en matière de protection sociale ?

D’abord, il faut couvrir de plus en plus la tranche de la population non encore couverte. L’extension est nécessaire car s’il arrive à un citoyen une maladie, un risque, c’est à l’Etat de le couvrir ou le citoyen lui-même de faire face à la situation. Même pour ceux qui ont des revenus plus ou moins stables et élevés, il est difficile de prendre en charge un événement, une maladie ou une éventualité sans qu’il y ait un système de protection à la base.

Ensuite, il faut améliorer le niveau de la protection sociale, protéger l’assuré social pour la maladie et risques professionnels et aussi protéger son pouvoir d’achat en particulier dans le domaine de la pension parce la vie chère, elle l’est pour toutes les catégories de la population.

Dans le domaine de la vie active, les partenaires sociaux négocient régulièrement les adaptations, les ajustements, il faut aussi que dans le domaine des pensionnés, il y ait des ajustements parce ces évolutions de prix, de pouvoir d’achat concernent aussi cette autre catégorie de la population.

Le système des pensions devrait normalement y pourvoir dans son organisation et dans son évolution et apporter des dispositions protectrices.

Propos recueillis par Félix Haburiyakira