Projet de loi sur la CVR : La Commission sera-t-elle à la hauteur de sa nouvelle mission?

« 35 000 dossiers avaient été ouverts par la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) mais ils n’ont pas été clôturés. Le mandat de la CNTB est venu à terme depuis le mois de mars 2022 », a déploré la ministre de la Justice, Domine Banyankimbona dans son exposé des motifs devant les députés.

C’était au cours de la présentation du projet de loi portant réorganisation, mandat et fonctionnement de la CVR. Un projet qui a été adopté par les deux chambres du Parlement, respectivement le lundi 8 avril et le mercredi 17 avril 2024.

Selon elle, il s’est avéré la nécessité d’instaurer un mécanisme de gestion de ces dossiers dans l’esprit de la réconciliation. Elle a rassuré que la CVR remplit toutes les normes requises pour traiter ce genre de dossiers.

La Garde des Sceaux a expliqué que la gestion de ce genre de dossiers ne peut pas être laissée aux juridictions ordinaires au regard des principes du mécanisme de la justice transitionnelle qui diffèrent des principes procéduraux devant les juridictions ordinaires.

D’après Banyankimbona, la CVR est un outil de mécanisme de justice transitionnelle hérité de l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi.

Jusque-là, la Commission était régie par la loi n°1/022 du 06 novembre 2018 portant modification de la loi n°1/18 du 15 mai 2014 portant création, mandat, composition, organisation et fonctionnement de la CVR.

« Ce projet de loi est un cadre légal amélioré qui ne manque pas d’innovations tant sur le plan de la structure que sur le fond », a-t-elle indiqué avant d’énumérer certaines de ces innovations.

Ainsi, l’article 11 dispose que les décisions prises par la CVR ne sont pas susceptibles de recours juridictionnels.

L’article 12 stipule qu’en cas d’entente mutuelle, cette entente doit être matérialisée par un écrit pour éviter qu’une partie se dédise plus tard.

L’article 14 reconnaît à la CVR les prérogatives de mettre en exécution les décisions prises au moment où l’article 16 reconnaît à la CVR le droit de proposer au Parlement l’annulation des titres de propriété obtenus frauduleusement sur les propriétés des victimes des crises concernées par la présente loi.

Réactions

Abdul Kassim : « Il est temps donc que de tels dossiers soient vidés »

Pour Abdul Kassim, président du parti UPD-Zigamibanga, la capacité de la CVR à poursuivre efficacement les dossiers hérités de la CNTB dépendra de la volonté politique des autorités du pays ainsi que des moyens techniques et financiers qui lui seront fournis. « Si donc la CVR bénéficie des soutiens nécessaires pour accomplir sa tâche, nul doute qu’elle réussira à réconcilier le peuple burundais. »

Il estime que ses décisions seront traitées d’abord au niveau provincial et ensuite en recours au niveau national. « Il y a donc droit de recours administratif », analyse-t-il.

Il fait observer qu’au niveau du recours judiciaire, on a observé dans le passé, comme d’ailleurs dans d’autres cas de conflit, que des personnes s’attellent à des manœuvres dilatoires pour continuer à jouir illégalement des biens d’autrui au détriment des vrais propriétaires. « Il faudrait donc à tout prix limiter les droits de recours à ces pratiques qui consistent à faire perdurer le conflit dans l’espoir chez certains de voir la mort des ayants droit pour continuer à revendiquer. Il n’y a donc pas d’entrave à ce niveau. », rassure-t-il

M. Kassim rappelle aussi que la CNTB était une recommandation de l’Accord d’Arusha de 2000. « Il est temps donc que de tels dossiers soient vidés et que la population commence à regarder devant au lieu de rester indéfiniment sur le passé douloureux de notre pays. »

Kefa Nibizi : « Il aurait été mieux plutôt qu’on ait une autre structure indépendante »

« D’une part, ça parait très étonnant que le gouvernement ait pensé à confier les dossiers qui, autrefois, étaient traités par la CNTB à la CVR. Cela n’a pas de raison d’être. Parce que les deux commissions avaient des missions différentes quoique complémentaires », commente Kefa Nibizi, président du parti Codebu.

D’après lui, si on regarde de près, cette loi va créer une autre chambre qui va se charger de traiter ces dossiers.

Il signale par ailleurs que la CVR a déjà enregistré un certain retard dans l’accomplissement des missions qui lui sont attribuées. En effet, la CVR est d’abord chargée d’établir la vérité et la réconciliation. « Elle aurait dû, pendant presque deux mandats, être à bout ou vers la fin d’établir la vérité sur les faits qui ont endeuillé notre pays afin de s’atteler à la proposition des stratégies de réconciliation et à mettre en place d’autres stratégies. Mais, maintenant, elle traîne toujours sur une seule période sombre, celle de 1972. »

« Est-ce qu’elle va encore aller plus loin avec les 35 000 dossiers qui sont compliqués ? » s’interroge-t-il avant d’ajouter que « le président de la CVR aura une tâche très lourde qui lui sera difficile à remplir efficacement. Il aurait été mieux plutôt qu’on reste avec la CNTB peut être rénovée ou une autre structure indépendante qui allait s’occuper de ces dossiers. »

Quid de la suppression de la possibilité de recourir à la justice en cas d’insatisfaction d’une des parties ? Là, M. Nibizi pense que d’une part, on a parfaitement raison. « Parce qu’on est dans une justice transitionnelle qui est différente des juridictions ordinaires. De ce fait, il faut tout simplement réserver la possibilité de recours à l’interne. Comme c’est le cas pour la justice ordinaire, il faut prévoir la possibilité de cassation. Parce que vous savez que quand en justice on a eu droit à une double juridiction, en 2e degré et que vous n’êtes pas satisfaits, vous pouvez demander la cassation. »

Il espère que dans cette commission, il y aura la 1e chambre, le 1er degré, le 2e degré et un degré de recours. Ce qui donne la possibilité de double juridiction. « Mais, il faudra aussi prévoir qu’il peut y avoir cassation pour relancer les enquêtes, les investigations. »

Deuxièmement, poursuit son commentaire, « je vois que pour les cas de la justice ordinaire, maintenant, on est en train de chercher de donner le droit de redressement des jugements qui auraient été mal rendus au Conseil supérieur de la magistrature ».

Il propose alors de penser à une telle opportunité pour ces cas parce que, des fois, de tels cas sont entourés d’un certain degré d’émotions de part et d’autre : « Ce qui peut aider à limiter des frustrations. »

Phénias Nigaba : « Les deux commissions devraient travailler indépendamment »

Au niveau du parti Sahwanya Frodebu, Phénias Nigaba, vice-président et porte-parole trouve que la CVR et la CNTB sont deux commissions très différentes. « Même les missions ne sont pas les mêmes. »

Il rappelle que les deux commissions prennent origine dans l’Accord d’Arusha avec des missions spécifiques.

« A Arusha, ils ont constaté que le pays a connu plusieurs conflits : les gens ont été tués, exclus, leurs terres spoliées, etc. Ils ont alors décidé de mettre en place une commission chargée des terres et autres biens et une autre pour la recherche de la vérité et pour la réconciliation des Burundais. Mettre ensemble deux commissions qui n’ont pas les mêmes missions, cela prouve qu’il leur sera très difficile d’atteindre leurs objectifs. »

M. Nigaba souligne que ces dossiers sont aussi très nombreux. « Il ne fallait pas donc mélanger les choses. »

Il estime que dire que les décisions de la CVR ne sont pas susceptibles de recours juridictionnels est une injustice. « La Constitution est claire là-dessus. Elle reconnaît le droit de porter recours. Aucune loi n’est au-dessus de la Constitution. La loi qui met en place la CVR ne peut pas être au-dessus de la Constitution. Sans doute que cela va créer des conflits dans l’avenir. Les gens peuvent porter recours auprès d’autres juridictions même régionales en s’appuyant sur le fait que la Constitution ait été violée. Les deux commissions devaient travailler indépendamment. »

Vianney Ndayisaba : « Que cette disposition soit révisée !»

« Nous avons des inquiétudes que la CVR ne sera pas capable de traiter les 35 000 dossiers lui laissés par la CNTB » doute Vianney Ndayisaba, président et représentant légal de l’Association de lutte contre le chômage et la torture (Aluchot).

Il fait en effet observer que la CVR a la lourde mission de chercher la vérité et de réconcilier les Burundais mais que ses réalisations restent en dessous de 50%. « Elle n’a déjà travaillé que sur la seule période de 1972-73 alors qu’elle est sensée mener ses enquêter depuis la période coloniale ».

Par ailleurs, épingle ce défenseur des droits de l’Homme, dire que les décisions prises par la CVR ne seront pas susceptibles de recours juridictionnels, c’est privé le citoyen burundais de son droit de saisir les juridictions jusqu’à épuiser ses voies de recours.

Il estime aussi que l’article 11 viole la Constitution et peut causer des conflits au niveau de la communauté. « Cela pourra créer des frustrations pour les justiciables qui n’auront pas le droit de faire un recours devant les cours et tribunaux ».

Cet activiste de la société civile rappelle qu’il existe une Cour spéciale des terres et autres biens ayant deux degrés de juridiction. C’est cette cour qui est sensée recevoir les recours des justiciables. « Il faut que cette disposition soit révisée pour l’intérêt des Burundais », insiste-t-il.

Gérard Hakizimana : « Nous n’avons pas d’inquiétudes sur cette disposition »

Gérard Hakizimana, président et représentant légal de l’association Force de lutte contre le népotisme et le favoritisme au Burundi (Folucon-F) rappelle que la CVR a la mission d’enquêter sur les tragédies qui ont endeuillé le Burundi.
« Certaines personnes victimes des tragédies ont perdu leurs biens, leurs propriétés. Il est grand temps qu’elles soient réhabilitées dans leurs droits ».

Pour lui, l’article 11 du projet de loi ne cause aucun problème étant donné que la CVR travaille pour l’intérêt de tous les Burundais. « Nous estimons que la CVR reste le parent de tous les Burundais. Et nous lui demandons de faire correctement son travail comme elle le faisait avant »

M. Hakizimana n’a donc pas d’inquiétude sur l’article 11 et invite les citoyens burundais à être impartiaux et à dire la vérité.

« Notre passé est jalonné de tragédies douloureuses où beaucoup de Burundais ont été tués, d’autres contraints à l’exil. Pour panser toutes ces blessures, il faut que la vérité soit dite ».

M. Hakizimana tranquillise les Burundais tout en invitant les personnes qui seront lésées à se confier à la commission. « La CVR reste une commission nationale mise en place justement pour réconcilier définitivement les Burundais », rappelle-t-il.

Térence Mushano : « C’est difficile pour la CVR de réaliser grand-chose »

« De par l’Accord d’Arusha, la mission initiale de la CVR devrait être celle d’enquêter sur les crises qui ont endeuillé le Burundi pour en dégager la vérité et produire un rapport à l’ONU et au gouvernement du Burundi. L’ONU et le gouvernement du Burundi s’entendraient sur la suite à y réserver », rappelle Térence Mushano, vice-président et porte-parole de l’AC-Cirimoso.

Maintenant, fait-il observer, on donne à la CVR la mission de traiter les dossiers qui étaient pendants devant la CNTB. Cette mission vient a posteriori alors qu’elle n’avait pas encore clôturé la première. « C’est difficile pour la CVR de réaliser grand-chose », doute-t-il.

Il fait remarquer que la commission ne dispose pas de ressources adéquates en termes de personnel qualifié et d’expertise pour traiter efficacement les 35 000 dossiers en suspens.

Il propose à la CVR de collaborer avec les agences des Nations-unies pour faciliter le traitement des dossiers en suspens ainsi que les questions relatives à la réconciliation.

M. Mushano épingle le contenu de l’article 11 tout en rappelant que le droit d’accès à la justice reste un principe fondamental reconnu par la Constitution et les instruments internationaux relatifs aux droits de l’Homme.

« Si les décisions rendues par la CVR n’auront pas de recours c’est contre la Constitution du Burundi. C’est aussi contre les principes de la séparation des pouvoirs enseignés par Montesquieu. La CVR n’est pas un organe judiciaire. A l’époque contemporaine, on ne peut pas avoir une instance qui tranche en premier et dernier ressort. Les voies de recours sont inévitables » fait-il savoir.

Pour Térence Mushano, les litiges fonciers peuvent être particulièrement sensibles et complexes. Ils impliquent en effet des questions de droit de propriété, d’accès aux ressources et de réparation pour les personnes affectées par la confiscation ou les expropriations.

« L’interdiction des recours juridictionnels contre les décisions de la CVR pourrait avoir des conséquences importantes pour la résolution de ces litiges et pour garantir les droits des propriétaires fonciers », alerte-t-il.

Il rappelle que la loi régissant la CNTB avait garanti le droit de saisir le juge en cas de non satisfaction de la décision de la Commission. On a même créé une Cour spéciale des terres et autres biens pour permettre les justiciables d’exercer leur droit.

« L’interdiction des recours juridictionnels pourraient restreindre leur capacité à contester les décisions de la CVR ou à obtenir un examen indépendant de leur cas par les cours et tribunaux », insiste-t-il.

Eclairage

La CVR se voit confier le traitement de 35000 dossiers qui n’ont pas été clôturés par la CNTB. Pourra-t-elle réussir là où la CNTB a échoué ?

De prime abord, sur le plan purement organisationnel ou fonctionnel, on sait bien que la CNTB a légué des dizaines de milliers de dossiers qu’elle n’a pas pu clôturer avant qu’elle ne cesse d’exister.

En effet, si la CVR devait réaliser son mandat de manière exhaustive et objective, son cahier de charge est tellement garni qu’elle s’en sortirait mal avec ces nouvelles attributions qui étaient dévolues à une autre commission qui était plus élargie mais qui n’a pas pu vider tous les dossiers qui lui étaient confiées.

Qui plus est, il est connu que jusqu’à ce jour, la CVR a mis tout son paquet sur la tragédie de 1972 et le rapport y relatif a été transmis aux autorités politiques.

Logiquement et pour répondre à des critiques qui lui ont été adressées, la CVR devrait alors entamer les autres épisodes tragiques ayant endeuillé le Burundi d’avant et d’après 1972, notamment celle de 1993.

Cependant, avec ces nouvelles attributions, il y a une crainte fondée que la CVR va devenir plus affairée à jamais pour traiter des dossiers lui légués par la CNTB et de la sorte, elle trouvera des excuses « légales » pour ne pas continuer le mandat originaire.

L’article 11 du projet de loi stipule que les décisions qui sont prises par la CVR ne sont pas susceptibles de recours juridictionnels. Est-ce que cela ne risque pas de priver le citoyen burundais de son droit d’accès à la justice ?

Permettez- moi d’abord de rappeler les circonstances qui ont prévalu à la création de la CVR.

En vue de mettre fin à la guerre et pouvoir rompre les cycles de violences, les parties prenantes au conflit qui avait ravagé le Burundi depuis plusieurs décennies se sont engagées dans des négociations qui ont abouti à l’Accord d’Arusha pour la Paix et la Réconciliation au Burundi signé le 28 août 2000, en présence de la communauté internationale.

Parmi les mécanismes de justice transitionnelle qui étaient prévus par l’Accord d’Arusha, il y a lieu de mentionner : la création d’une Commission Nationale pour la Vérité et la Réconciliation chargée de faire la lumière et d’établir la vérité sur les actes de violences graves commis au cours des conflits cycliques qui ont endeuillé le Burundi depuis l’indépendance ; d’arbitrer, de réconcilier et de clarifier toute l’histoire du Burundi, la mise en place d’une Commission d’enquête judiciaire internationale sur le génocide, les crimes de guerre et autres crimes contre l’humanité ; l’établissement d’un Tribunal Pénal International chargé de juger et de punir les coupables.

Donc, doter la CVR des compétences de rendre des décisions non susceptibles d’aucun recours sur une matière aussi sensible que les terres des Burundais est une véritable consécration de l’arbitraire au mépris des dispositions constitutionnelles qui sont pour pourtant claires.

Sur le plan du droit, un tel texte est un coup de massue contre la Constitution de 2018 qui prohibe à juste titre qu’aucun pouvoir puisse édicter une norme inférieure qui puisse être en contradiction avec la Constitution.

Concrètement, quelles sont les dispositions de la Constitution qui démontrent cette violation ?

L’article 48 de la Constitution est sans équivoque quand il nous enseigne que « Les droits fondamentaux doivent être respectés dans l’ensemble de l’ordre juridique, administratif et institutionnel. La Constitution est la loi suprême. Le législatif, l’exécutif et le judiciaire doivent la faire respecter ». Toute loi non conforme à la constitution est frappée de nullité ».

Par ailleurs, en vertu de l’alinéa premier de l’article 210 de la même Constitution, il est clairement précisé que « La justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire de la République au nom du peuple burundais. ».

Cette disposition ne reconnaît pas à une institution autre que les cours et tribunaux la compétence de rendre justice.

Les deux dispositions lues conjointement démontrent à quel point les autorités burundaises sont en train de prendre des dispositifs anticonstitutionnels qui, logiquement, doivent être frappés de nullité.

Bien plus, l’article 36 de la Constitution nous apprend, quant à lui, que le droit de propriété doit être garanti et que les seules exceptions admises sont l’expropriation pour cause d’utilité publique dans les cas et de manière établis par la loi après une indemnité juste et préalable ainsi que la situation d’une décision judiciaire coulée en force de chose jugée.

Quant à l’article 60 de la Constitution et pour réaffirmer l’exclusivité de la compétence des cours et tribunaux pour rendre justice au Burundi, il ajoute à toutes fins utiles que le pouvoir judiciaire est gardien des droits et libertés et que c’est le même pouvoir qui assure leur respect dans le respect de la loi.

Quelles sont les conséquences qui peuvent en découler ?

De ce qui précède, il s’en suit que le pouvoir politique burundais n’est pas habilité à doter des compétences de rendre justice à la CVR à moins qu’il transforme cette dernière en une juridiction spéciale, ce qui n’est pas le cas pour l’instant.

Au-delà de toutes ces considérations, un autre danger qui saute aux yeux est celui en rapport avec le fait que le texte sous analyse prévoit que les décisions rendues ne seront pas susceptibles de recours juridictionnels, ce qui présage que ces décisions pourraient être rendues en dernier ressort.

Sans revenir sur le caractère vital et sensible des litiges en rapport avec le foncier au Burundi, il sied de rappeler que le droit de recours ou à un double degré de juridiction est un droit fondamental sans lequel les autres droits et libertés s’exerceraient très difficilement.

Avec une telle disposition et dans le contexte burundais, il y a lieu de craindre la déstabilisation économique et d’expropriation et cela affecterait largement la cohésion sociale et politique au Burundi.

Que dire de l’article 16 ?

Il est vrai que cet article prévoit la possibilité d’annulation des titres de propriétés par le Parlement saisi par la CVR. Encore une fois, ceci est juridiquement voire logiquement une compétence dévolue aux cours et tribunaux en vertu de la Constitution.

Au Burundi comme ailleurs, le législatif a des pouvoirs classiques qui lui sont reconnus et consacrés par la Constitution qui riment mal avec celui de rendre des décisions concernant des litiges sur des propriétés foncières.

De tout ce qui précède, qu’est-ce que vous recommandez ?

Nous recommandons vivement le retrait de ce texte anticonstitutionnel et suggérons de laisser la CVR s’occuper d’autres événements ayant endeuillé le Burundi puisque la tragédie burundaise ne se limite pas à celle de 1972.