Nouveau code minier : Toujours un hic

Par Fabrice Manirakiza et Rénovat Ndabashinze

En juillet 2021, le gouvernement du Burundi a décidé de suspendre temporairement les activités des sociétés minières en vue de renégocier des contrats plus profitables pour le pays. Pour lui, l’objectif de cette suspension était que les contrats d’exploitation minière soient gagnant-gagnant entre le Burundi et les sociétés d’exploitation. Réagissant sur le secteur minier, lors d’une émission spéciale le 18 juin 2023, le président de la République Evariste Ndayishimiye a reconnu que le gouvernement a travaillé avec des voleurs. « Par exemple, des gens sont venus et ils ont emporté nos terres rares. Comment quelqu’un peut prendre 400 tonnes sous les yeux des dirigeants ? » Des contrats miniers « mal négociés » reviennent toujours dans la plupart de ses discours.

D’après le budget général de l’Etat 2023-2024, les recettes attendues en provenance du secteur minier s’élèvent à 26 milliards de BIF : marbre : 17 milliards de BIF, Or : 2,4 milliards de BIF, Nickel : 1,4 milliard de BIF, 3 Ts (Coltan, Cassitérite, wolframite) : 3,6 milliards de BIF, Tourbe : 1 milliard de BIF.

Gabriel Rufyiri, président de l’Olucome, trouve que c’est un progrès. « C’est la première qu’on parle d’une somme pareille dans le budget de l’Etat. Au moment de l’exploitation des terres rares, c’était 7 milliards de BIF. Par après, on a revu cette somme à la baisse jusqu’à 3 milliards de BIF. »

Toutefois, Gabriel Rufyiri souligne que cette somme ne reflète pas la réalité.  « L’or qui sort du Burundi dépasse de loin cette somme. Selon les chiffres donnés par les marchés internationaux, l’or en provenance du Burundi s’élève à 2 tonnes au minimum. Mais, on ne voit jamais la couleur de cet argent. Le secteur minier est très opaque. »

Quid des innovations ?

Le nouveau code minier a apporté une vingtaine d’innovations et des modifications. Entre autres innovations, l’article 7 a introduit la notion de partage de production entre l’Etat et l’exploitant. « (…) Ainsi, pour toute activité d’exploitation des substances minérales, une part fixe de la production est réservée à l’Etat suivant le principe gagnant-gagnant et est déterminée par voie règlementaire. »

Selon l’article 12, toute substance minérale est exportée après enrichissement ou raffinage. « Le pourcentage d’enrichissement, les modalités d’autorisation et d’implantation d’une unité de transformation de substances minérales sont précisés par voie réglementaire. » Toutefois, précise ce Code, en cas d’inexistence démontrée d’une possibilité de traitement sur le territoire national, le titulaire d’un titre minier d’exploitation peut être autorisé pour une durée d’une année renouvelable deux fois à faire traiter ses produits à l’extérieur du territoire national. « Et pendant cette période, le titulaire développe sa propre usine de traitement sur le territoire national. »

Selon le ministre en charge des mines, Ibrahim Uwizeye, l’implantation d’une raffinerie va dépendre des réserves du gisement et du type de minerai à raffiner. « Comme elle nécessite des moyens financiers colossaux, le gouvernement peut, en collaboration avec des investisseurs nationaux ou étrangers, implanter une raffinerie pour les minerais connus en grande quantité au Burundi. » Pour les gisements sans réserve importante où le raffinage des minerais nécessite une expertise avérée compte tenu des impacts environnementaux, le gouvernement peut octroyer une licence d’exportation en attendant l’aboutissement de son implantation.

Quant à l’article 52, il fixe le retour sur l’investissement à 2 ans au moment où dans l’ancien code minier cette période n’était pas précise. Quid du contrôle des dépenses engagées ? D’après le ministre, les dépenses totales de recherche engagées par la société minière sont auditées et approuvées par le ministère en charge des mines. « Le sous-sol appartient à l’Etat et le projet doit être rentabilisé. L’expérience a montré que les investisseurs ont tendance à gonfler les dépenses encourues d’où la limitation de la période. »

Une participation au capital de la société de 16%

Les articles 66, 93 et 163 stipulent que l’octroi d’un permis d’exploitation de grande mine, petite mine et exploitations industrielles des carrières donne droit à l’Etat à une participation, à titre de propriétaire du sous-sol, au capital social de la société d’exploitation d’au 16% augmenté de 5% à chaque renouvellement pendant toute la durée de vie de la mine. « L’Etat et les opérateurs économiques burundais disposent d’un droit de préemption pour une acquisition de parts du capital social de la société d’exploitation. Ce droit est défini par voie réglementaire. » L’ancien Code minier prévoyait un taux de 10%.

Tableau comparatif des pourcentages appliqués ailleurs

D’après le ministre Uwizeye, cette participation sera structurée et régie par la convention qui sera négociée entre les parties. De plus, les parts de l’actionnariat seront négociées entre les parties.

Parmi d’autres innovations, l’autorisation d’un comptoir d’achat et d’exportation de substances minérales d’exploitation artisanale et semi-mécanisée est accordée pour une durée de trois ans (3) dans les conditions précisées par ordonnance du ministre ayant les mines et les carrières dans ses attributions (Article 140). « L’actionnariat burundais est d’au moins vingt-cinq pour cent du capital social du comptoir. Toutefois, en cas d’absence d’actionnariat burundais manifeste, une autorisation d’ouverture de comptoir peut être accordée. »

Les articles 213 et 221 fixent les taux de taxe ad valorem pour les exploitations industrielles des carrières, de grande mine ou de petite mine.

Source : Nouveau code minier

Pour les exploitations minières semi-mécanisées ou artisanales, les taux de la taxe ad valorem sont : Métaux de base : 3%, Métaux : précieux : 1%, Pierres précieuses : 2%, Pierres semi-précieuses : 3% et autres substances minérales : 1,5%.

Concernant les exploitations mécanisées des carrières, le taux de la taxe ad valorem est de 3% et pour les exploitations artisanales des carrières, il est de 1,5%. « La part de la taxe provenant de la production des substances minérales qui revient aux communes et les modalités de redistribution sont fixées par voie réglementaire. »

De l’article 232 à 255, ce nouveau code minier parle de la répression des infractions liées aux activités minières.

Les députés ont posé la question de savoir si le régime fiscal prôné par ce nouveau code minier a tenu en considération des régimes fiscaux d’ailleurs dans le souci d’attirer les investisseurs. Selon le ministre Uwizeye, le régime fiscal a été élaboré à l’instar des codes miniers des pays africains qui sont en train de développer leur secteur minier.

Quid des anciens contrats suspendus ?

Le nouveau code minier donne un délai de 90 jours ouvrables comptés dès la promulgation du présent code (Article 258) aux sociétés dont les contrats miniers ont été suspendus et à celles régies par le Décret-loi n°1/138 du 17 juillet 1976 portant code minier et pétrolier de la République du Burundi pour la renégociation de nouveaux contrats.

D’après le ministre Ibrahim Uwizeye, les sociétés dont les contrats ont été suspendues Rainbow Mining Burundi, Tanganyika Mining Burundi, African Mining Burundi et Ntega Mining Burundi. « Les motifs de suspension étaient basés sur le non-respect de la législation minière et des clauses des conventions minières. »

Concernant la gestion de ces contrats suspendus, Léonidas Sindayigaya, porte-parole du ministère de l’Hydraulique, Energie et Mines, indique qu’ils ont été informés. « On leur a demandé de se conformer au nouveau Code. Celui qui n’en est pas capable, il n’y a pas d’autres choix. »

D’après lui, si une société telle ou telle autre décide de porter plainte, le gouvernement est là pour défendre les intérêts du pays : « Le pays est souverain. Et vous aurez constaté que c’est aujourd’hui que beaucoup de pays africains sont en train de remarquer que ces contrats miniers n’étaient pas favorables au développement de l’Afrique. »

Les retombées se font toujours attendre

Les habitants qui vivent dans les localités où on extrait ces minerais affirment que ces derniers ne profitent qu’aux seuls exploitants. Manque de transparence dans la signature des contrats miniers, non-rapatriement des devises issues des exportations, manque d’investissement dans le capital humain … Pour nombre d’observateurs, il y a toujours des problèmes malgré le nouveau Code minier.

Kabarore est la commune du coltan. Toutefois, la population attend toujours les retombées de cette manne du ciel. D’après eux, leur vie ne s’est jamais améliorée depuis que le coltan est extrait. Mordicus, ils affirment que l’exploitation du coltan profite à une poignée de gens qui exploite ce minerai. « Regardez cette route. Ils ont failli à leur mission. Ce sont des prédateurs », déplore une maman, la quarantaine, habitante du chef-lieu de la commune de Kabarore. « Regardez les bureaux de notre commune, notre centre de santé, ils laissent à désirer », renchérit Annonciate. « Ils ont gagné des milliards et des milliards, mais nous, nous restons dans un dénouement total. Nous n’avons rien. Ils ont des étages à Kayanza, à Bujumbura et à l’étranger. Ils roulent dans de belles voitures. A Kabarore, qu’avons-nous ? », s’interroge Patrice. Selon lui, seul le président de la République peut leur venir en aide. « L’administration locale ne peut rien faire, car elle est complice de cette escroquerie. Lorsque tu deviens un administratif dans cette commune, c’est le jackpot. Notre salut viendra, peut-être, de Neva. »

D’après Sebitama, avec le coltan de Kabarore, l’Etat pourrait les nourrir à la maison comme des lapins. « Si l’Etat pouvait lui-même extraire les minerais sans donner des permissions à des sociétés, il peut nous donner gratuitement des vaches et des chèvres et nous donner à manger sans rien payer pendant toute notre vie. Nous avons tout. Le Burundi n’est pas pauvre. »

Le 3 décembre 2022, à Kayanza, lors de l’ouverture du nouveau bureau provincial, le président de la République Evariste Ndayishimiye n’avait pas mâché ses mots : « Ces minerais, ces trous que je vois à Kabarore, les auteurs sont ici. Vous avez vendu ces trésors, où est l’argent ? Vous avez tout apporté aux riches. Où se trouve cet argent ? » Il n’a pas hésité à pointer du doigt certains exploitants du coltan : « Eeeh ! Mayondori est en train de fixer le sol. Mayondori où est-ce que vous avez mis cet argent ? Je vois des trous, mais je ne trouve pas de l’argent. Où l’avez-vous mis ? » Pour le président, les auteurs d’une telle situation étaient bêtes : « Être bêtes jusqu’à voler le trésor du pays pour le confier aux étrangers ? C’est honteux. Imaginez cette bêtise ? Expliquez-moi ces trous de Kabarore. Amstel, où sont partis ces minerais ? Amstel, toi aussi, tu es là, je te connais et je te vois. Dis-moi où est parti l’argent. »

Et de les mettre en garde : « Un jour, je vais vous convoquer tous pour me dire où est parti cet argent. Parce que je ne comprends rien. Exploiter des minerais et apporter aux étrangers pour s’enrichir de plus, c’est bête. D’après lui, si on parvenait à rassembler l’argent venu des minerais de Kabarore, le Burundi ne serait pas pauvre, il ne pourrait plus manquer de carburant, des médicaments, de bonnes routes.

Le Burundi refuse d’adhérer à l’ITIE

« Je considère le secteur minier comme le secteur pétrolier », indique Gabriel Rufyiri. D’après lui, l’intérêt général n’est jamais mis en avant. « Le nouveau code minier ne dit rien sur l’attribution des marchés dans le secteur minier. Et pourtant, c’est là où on constate beaucoup de cas de corruption et de malversations économiques. »

D’après lui, aussi longtemps que le Burundi n’adhèrera pas à l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) ou aux 6 outils de la CIRGL, ça serait toujours difficile.  « La question de la transparence reste problématique dans la gestion du secteur minier au Burundi. Le rapatriement des devises issues de la vente des minerais pose également problème. » Le président de l’Olucome, Gabriel Rufyiri déplore le fait que le Burundi refuse d’adhérer à l’ITIE.

« Ce secteur profite à quelques individus qui, malheureusement, s’enrichissent sur le dos des citoyens. Imaginez, il y a des pays limitrophes qui parviennent même à installer des comptoirs à la frontière du Burundi. Il y a un problème. »

« Si la gouvernance dans le secteur est améliorée, le Burundi peut gagner »

Godefroy Hakizimana, ancien ministre et ancien Haut cadre du ministère de l’Hydraulique, de l’Energie et des Mines revient sur l’évolution du cadre légal du secteur minier. D’après lui, depuis 1976, le secteur minier était régi par le Décret-Loi n°1/138 du 17 juillet 1976 portant code minier et Pétrolier de la République du Burundi, dont les dispositions s’appliquaient à la prospection, à la recherche, à l’exploitation, à la transformation, à la détention, au transport et au commerce des substances concessibles et des produits de carrières sur le territoire et dans les eaux territoriales de la République du Burundi.

Par après, le Burundi a promulgué la Loi n°1/21 du 15 octobre 2013 portant code minier du Burundi, d’abord pour séparer le secteur des mines à celui des pétroles, ensuite pour adopter des réformes visant à améliorer la transparence dans le secteur des minéraux et à augmenter également les recettes fiscales générées par l’exploitation minière artisanale et à petite échelle. « Cela devrait aider le Gouvernement à mieux articuler la valeur économique de ce type d’exploitation. »

Selon M. Hakizimana, la Loi n01/12 du 22 septembre 2016 est venue modifier les articles 146 et 151 de la Loi n°1/21 du 15 octobre 2013 particulièrement l’article 151 pour préciser que la base de taxation de la taxe ad valorem entre l’Etat et la Commune ainsi que la clarification des substances minérales étaient établies par voie réglementaire selon le type de minerai. « Toutes les recettes de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle (EMAPE) finissaient dans la trésorerie nationale, puisqu’il n’existe aucune disposition officielle pour la collecte des taxes au niveau des communes ou des provinces. » Dans son article 151, le Code minier stipulait que «la répartition de la taxe ad valorem entre l’État et la Commune sera précisée par d’autres dispositions spéciales, légales ou réglementaires ».

D’après lui, l’application de cette disposition pourrait aider à réduire le ressenti des collectivités locales que l’EMAPE « profite seulement aux riches ». Si elles profitaient directement de la taxe ad valorem, poursuit-il, les autorités communales seraient plus à même de promouvoir et de réguler les activités de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle dans leur région.

Malgré tous les amendements apportés au Code minier de 2013, confie M. Hakizimana, aucun apport fiscal n’a été créé d’où la suspension des activités des Sociétés minières œuvrant au Burundi. Selon le Code minier de 2013/2016, la Société qui signait la Convention d’Exploitation Minière détenait 51% des parts du projet, tandis que 39% étaient détenues par d’autres actionnaires et 10% par l’Etat du Burundi.

Peut-on désormais espérer des rentrées conséquentes ?

Godefroy Hakizimana répond par l’affirmatif. « Les Burundais peuvent espérer si la gouvernance dans le secteur est améliorée. En effet, le Burundi dispose d’un potentiel minier riche et varié, non encore exploité, dont la valorisation et l’exploitation rationnelle peuvent participer significativement à la croissance socio-économique du pays. »

Selon lui, le pays pourra tirer profit de la forte demande en minéraux et métaux liée à la transition énergétique, tels que les minerais associés au Nickel de Musongati (fer, cobalt, cuivre et platinoïdes), ce qui accroitra les recettes fiscales, créera de nouvelles chaînes de valeur régionales génératrices d’emplois et accélérera l’accès à l’énergie dans le pays.

« Toutefois, le Burundi doit adopter une lutte acharnée contre la fraude minière, une meilleure gouvernance, une fiscalité appropriée pour capter une plus grande part de la rente des ressources minières, ainsi qu’une coopération et des investissements régionaux accrus. »

Hakizimana déplore que le rapatriement des devises issues de l’exportation des minerais soit toujours un problème. « Une des obligations que le Gouvernement doit imposer aux Exploitants miniers est de faire transiter les devises issues de la vente des minerais par la Banque centrale pour qu’il y ait non seulement un profit à l’économie nationale, mais aussi faciliter le contrôle et la traçabilité des minerais. »

Quid de négociations des contrats miniers ?

D’après Godefroy Hakizimana, la révision du Code minier du Burundi en 2023 conduit de fait à l’amendement de certaines dispositions des Conventions minières (Contrats miniers) entre l’Etat du Burundi et les Sociétés minières. : le rehaussement de la part du gouvernement au Capital social de la Société, le partage de productions et non des dividendes, le retour sur l’investissement, l’interdiction aux autorités d’exercer les activités minières, l’investissement dans le capital humain par un renforcement des capacités des cadres du ministère en charge des Mines et de l’Office Burundais des Mines (OBM).

« Il est clair que jusqu‘en 2021, le constat était que des autorités locales et même de police étaient impliquées dans les activités minières. » D’où, précise-t-il, le nouveau Code minier interdit aux membres du gouvernement, les agents et fonctionnaires en charge de la gestion du Secteur des mines et des carrières, les magistrats, les membres du corps de défense et de sécurité, l’administration provinciale, communale, zonale et collinaire, d’exercer les activités minières. « Ces notions d’incompatibilité améliore la gouvernance du Secteur et diminuent la fraude fiscale. »

Que dire des techniciens outillés pour ce genre de négociations ?

« Investir dans le capital humain est la clé pour le développement du secteur minier. Le gouvernement a besoin d’Experts burundais en la matière pour ne pas toujours perdre. »

D’après cet ancien étudiant en Ex-URSS, plus d’une centaine d’ingénieurs, qui avaient fait les formations académiques dans le secteur (géologues, ingénieur des mines, hydrologue, hydrogéologue, géométrie souterraine, électrification des mines, géophysique, géodésie, droit minier, etc.) dans les Universités et Instituts de Belgique, de Russie, de Roumanie, d’Algérie et de Lubumbashi/Zaïre dans le cadre du Projet Nickel de Musongati entre 1976 à 1990, sont partis en retraite, après quand même avoir mené des Etudes de prospection et d’évaluation du potentiel des différents gisements de Nickel et minerais associés de Musongati, Waga, Nyabikere, Muremera/Cankuzo  et Makamba/Rutovu, de Gakara pour les Terres rares, de Mukanda pour la Vanadium et de l’Or et des 3T dans les régions de Cibitoke, Katanza, Muyinga et Ruyugi.

« Aujourd’hui, il est plus qu’urgent de renégocier avec les pays cités plus haut des formations académiques nécessaires pour l’exploitation de tous ces gisements et de négociations des différentes Conventions d’exploitation minière, notamment dans les domaines du droit minier. » De plus, insiste-t-il, dans le cadre d’un renforcement des capacités des quelques cadres qui exercent au ministère en charge des mines et à l’Office Burundais des Mines (OBM). « Les Sociétés minières qui vont renégocier les Conventions d’Exploitation Minière doivent intégrer des cadres burundais dans leur personnel, afin qu’ils puissent avoir des expertises. »

Pour M. Hakizimana, cette nécessité d’expertise est plus qu’urgente. « En effet, les experts burundais formés aideraient dans le contrôle des activités minières des raffineries de minerais (or, 3T). Jusqu’à la suspension des Conventions minières, le constat était qu’il existait des sous-déclarations des minerais après le raffinage. Un exploitant peut faire une extraction de 100 tonnes de minerais et déclarer 100 kg après le raffinage, car le ministère n’a pas les possibilités de contrôler tout le processus de raffinage. » Et de rappeler que la construction d’une usine de raffinage exige des Etudes approfondies pour les aspects techniques, économiques et financiers et pour évaluer l’impact environnemental et social au niveau local.