Depuis quelque temps, la question des quotas ethniques revient sur le devant de la scène. Signalons entre autres la controverse autour du personnel des ONG internationales. L’Accord d’Arusha est convoqué pour expliquer ou contester la prise en compte des quotas ethniques. Que dit-il exactement cet Accord?

Je constate effectivement que depuis un certain temps l’usage et l’avenir des quotas ethniques au Burundi suscitent une certaine controverse entre différents acteurs. A mon avis, cette controverse est due à une triple mésentente concernant les quotas, aussi bien ceux convenus à Arusha et inscrits dans la Constitution que ceux qui ne sont pas réglés par ces deux textes. Premièrement, il semble y avoir une mésentente concernant leurs objectifs; ensuite en ce qui concerne le caractère exceptionnel (donc limité à certaines matières) ou exemplaire (donc non limitatif) des quotas convenus dans l’Accord d’Arusha; enfin concernant leur durée souhaitable (temporaire ou non).

D’abord, quelles lectures peut-on faire des objectifs de l’usage des « quotas ethniques »?

Certains considèrent que les quotas ethniques doivent promouvoir la justice sociale. Pour répondre à la discrimination vécue par le passé, cette opinion estime que les quotas doivent avant tout réparer les torts soufferts par une communauté sous l’ancien régime à parti unique. Vu sous cet angle, il est donc question de ce qu’on appelle en anglais ‘affirmative action’ (discrimination positive), un principe qui est d’ailleurs consacré par la jurisprudence du Comité des droits de l’homme des Nations Unies.

Il s’agit donc bien d’un souci légitime!

Oui, ici l’objectif général est une redistribution à différents niveaux à travers un partage du pouvoir, de l’avoir (l’accès à l’emploi et aux ressources) et du savoir (à travers un accès à l’enseignement). Les quotas relatifs au genre également contenus dans la Constitution s’inscrivent dans cette même logique.

Quelle serait alors la deuxième lecture des objectifs des quotas ?

L’autre lecture considère que les quotas constituent plutôt un mécanisme de protection pour la minorité (ou les minorités) démographique(s). Vu sous cet angle, les quotas sont nécessaires pour garantir à cette minorité une représentation dans les sphères politiques, militaires, diplomatiques et autres. Les quotas constituent en quelque sorte une assurance-vie pour la minorité, en attendant le fonctionnement d’un Etat idéal et parfaitement démocratique où l’appartenance à un groupe identitaire n’a plus d’incidence sur la jouissance des droits fondamentaux par tout citoyen, sans distinction aucune. Cet usage des quotas est typiquement incorporé dans un système de partage de pouvoir consociatif qui consiste d’un ensemble de mécanismes mis en place pour éviter que la minorité démographique ne soit ‘écrasée’ par la majorité.

Est-ce que les deux objectifs ne se renforcent pas mutuellement ?

Dans plusieurs situations, où un groupe minoritaire a été opprimé par le passé, les deux objectifs (justice sociale et protection de la minorité) s’orientent vers les mêmes bénéficiaires et sont donc parfaitement complémentaires. Mais dans le cas du Burundi, avec son contexte historique (et régional, y compris la situation au Rwanda) et la victimisation et la peur vécues par les deux groupes, mais sous une autre forme, il n’est pas surprenant que l’objectif des quotas fait l’objet de deux lectures différentes. Par conséquent, certaines réformes sont logiquement appréciées différemment par les uns et les autres.

Un exemple ?

A titre d’exemple, prenons la proposition contenue dans l’actuel projet de révision constitutionnelle de ne plus soumettre le SNR (Service national des renseignements) à un système de parité ethnique. Elle sera évidemment perçue fort différemment en fonction de l’objectif qu’on attribue à l’usage des quotas.

Est-ce que l’Accord d’Arusha a voulu limiter l’usage des quotas aux postes politiques ? Ou permet-il d’aller plus loin ?

Voilà en effet la deuxième mésentente, qui est directement liée à la lecture qu’on fait de l’accord négocié à Arusha en 2000 et des intentions de ses signataires. On peut considérer les quotas y convenus comme étant limitatifs et exhaustifs. Suivant cette première lecture, là où l’Accord d’Arusha ne se prononce pas, le principe de la non-discrimination doit s’appliquer et on doit traiter des personnes (que ce soient des magistrats, des employés d’ONG, des fonctionnaires ou des candidats boursiers à l’université) sur base de leurs mérites, quelle que soit leur appartenance ethnique.

Par contre, une autre lecture semble être faite qui permettrait de dire que les négociateurs à Arusha se sont limités à régler certains domaines, mais que rien n’empêche d’appliquer le même ‘esprit d’Arusha’ à d’autres secteurs. La ‘constitutionnalisation’ de l’usage des quotas ethniques dans le secteur judiciaire – telle que proposée par l’actuel projet de révision constitutionnelle – s’inscrit dans cette logique.

Question simple relative à la troisième mésentente: jusque quand devrions-nous tenir compte de l’Accord d’Arusha ?

En ce qui concerne la durée, certains acteurs semblent estimer que l’Accord d’Arusha (y compris ses quotas ethniques) a largement rempli sa mission de pacification inter-ethnique et que d’ailleurs les signataires n’ont jamais souhaité qu’il s’applique pour l’éternité. L’idée d’insérer ce qu’on appelle en anglais une ‘sunset clause’ (une clause d’extinction) dans l’actuel projet de révision constitutionnelle suit cette logique. Suivant ce projet, un délai de cinq ans sera accordé au Sénat pour évaluer le système des quotas ethniques afin d’y mettre fin ou de le proroger.

Une autre lecture dira plutôt que le système des quotas convenus à Arusha doit rester en vigueur aussi longtemps qu’il n’y a pas un très large consensus entre tous les groupes concernés qui seraient d’accord qu’on n’en a plus besoin. Vu sous cet angle, aussi longtemps qu’un groupe ressent un besoin soit de redistribution (justice sociale) soit de protection existentielle, il ne faut pas abandonner les quotas. Cette lecture trouve d’ailleurs son appui dans les majorités qualifiées très élevées qui sont requises pour une révision de la Constitution au parlement (quatre cinquièmes à l’Assemblée et deux tiers au Sénat). C’est dans ce contexte que se pose la question importante de la valeur juridique d’une procédure référendaire comme celle actuellement mise en avant par le gouvernement.

Justement, nous allons y revenir, mais pour d’abord terminer ma question sur l’usage des quotas, est-ce que vous ne croyez pas que la crise autour des quotas est bien plus grave qu’une simple mésentente intellectuelle comme celle que vous venez de présenter?

La triple mésentente que je viens d’esquisser peut parfaitement exister entre des personnes qui, de bonne foi et sans vouloir heurter l’autre, ont une vision différente et adoptent une logique divergente. Or, la situation serait bien évidemment plus grave si certains acteurs agissent de mauvaise foi. Et il semble en effet y avoir au moins une partie de l’opinion publique burundaise qui estime que, malgré leur discours formellement conforme à l’esprit d’Arusha, certains acteurs ont en réalité un agenda (à peine) caché de contrôle total, d’exclusion de l’autre et de vengeance.

Si on est convaincu que telle est la véritable motivation qui inspire l’autre (qui devient alors un véritable adversaire et ennemi), il n’est pas surprenant de lire, par exemple, dans le recensement ethnique un instrument d’intimidation (ou même pire). En d’autres termes, alors qu’une demande d’auto-identification ethnique adressée à tel ou tel candidat aux élections est parfaitement normal, légal, légitime et même nécessaire pour mettre en oeuvre les quotas ethniques constitutionnels relatifs à la composition des listes électorales, cette même demande peut facilement donner lieu à une peur existentielle si elle est adressée à un fonctionnaire ou à un employé d’une ONG dans une atmosphère de méfiance et de crainte.

Revenons sur la question du référendum. Est-ce que le référendum n’est pas l’instrument le plus démocratique pour interroger le peuple burundais sur l’avenir constitutionnel des institutions, y compris celui des quotas ethniques ?

La Constitution burundaise contient un principe général, dans son article 7, qui stipule que la souveraineté nationale est exercée par le peuple soit par la voie du référendum soit indirectement par ses représentants. Plus loin, ce principe général est concrétisé dans certains domaines, y compris dans celui de la révision constitutionnelle. Les articles 198 et 298 prévoient que le Président de la République peut prendre l’initiative de soumettre un projet de texte constitutionnel au référendum. Comme l’a confirmé la Cour constitutionnelle à deux reprises, il s’agit ici d’une modalité de la prise d’une initiative d’une révision constitutionnelle. En septembre 2013, dans son arrêt RCCB 272, la Cour a dit que «l’article 298 s’entend de la faculté accordée au Président de la République de consulter directement le peuple pour que celui-ci se prononce par référendum sur un projet de modification de la Constitution». Selon la Cour, le référendum est donc facultatif et consultatif. Il me semble que la Cour a bien eu raison de dire que le référendum n’est pas décisoire. D’ailleurs, la Constitution reste muette sur le quorum requis pour la validité du référendum et sur la majorité qui serait requise pour l’approbation du texte soumis. Ces deux aspects essentiels n’étant pas réglés par la Constitution, le constituant n’a clairement pas voulu que le référendum soit décisoire.

Le référendum n’est pas « décisoire » ? Je ne comprends pas ! Faisons simple : supposons que lors du référendum la population vote à 98% pour le changement de la Constitution.

Il ne faut pas confondre l’initiative d’une révision constitutionnelle et l’adoption d’un nouveau texte constitutionnel. A ce dernier sujet, l’article 300 de la Constitution prévoit qu’une double majorité qualifiée est requise: quatre cinquièmes des membres de l’Assemblée nationale et deux tiers des membres du Sénat. Ce seuil très élevé se comprend eu égard à l’esprit consociatif de la Constitution que nous avons déjà évoqué. Cela est d’ailleurs confirmé dans l’exposé des motifs publié en novembre 2004 dans Le Renouveau.

D’ailleurs, prenons un autre exemple. Supposons que lors du référendum, il n’y a que 10 Burundais qui participent dont 6 disent ‘oui’. Le référendum serait valable, mais peut-on imaginer que le Constituant aurait voulu que ce résultat soit décisoire?

Incroyable ! Le parlement pourrait donc aller à l’encontre de la volonté exprimée par le peuple, si jamais le ‘oui’ l’emporte au référendum?

Certes, je suis d’accord que, politiquement, ce serait un peu curieux si les députés et sénateurs n’adoptent pas le texte qui aurait été approuvé au référendum, par exemple à 98% et à supposer que les électeurs ont voté en toute liberté. Par contre, juridiquement parlant, la Constitution consacre un principe sacré qui veut que «tout mandat impératif est nul» (article 149), ce qui veut dire que les membres du parlement sont libres de voter pour ou contre un texte qui leur est soumis et, s’ils le veulent, de proposer des amendements. Si le constituant l’avait souhaité autrement, il l’aurait prévu au moment de l’adoption de la Constitution en 2005.

En d’autres mots, même avec le référendum, c’est le parlement qui détient la dernière carte ?

Oui, la Constitution prévoit deux modalités en ce qui concerne l’initiative d’une révision (la voie parlementaire et la voie référendaire), mais une seule modalité en ce qui concerne l’adoption du texte: conformément à l’article 300, il faut quatre cinquièmes des membres de l’Assemblée nationale et deux tiers des membres du Sénat pour changer la Constitution. Pour pouvoir être promulgué par le Président de la République, le texte constitutionnel doit d’ailleurs être annexé à une loi, c’est-à-dire un acte du pouvoir législatif. Je tiens aussi de rappeler que l’actuel texte constitutionnel qui régit le Burundi a été adopté deux fois: d’abord par le parlement de transition réuni en congrès (en octobre 2004), ensuite par référendum (en février 2005).

Propos recueillis par Antoine Kaburahe

Le Dr. Stef Vandeginste est chargé de cours à l’Institut de politique du développement (IOB) à l’Université d’Anvers. Il coordonne un site web ‘Droit, pouvoir et paix au Burundi’ où l’on peut consulter, entre autres, toute l’histoire constitutionnelle du Burundi: www.uantwerpen.be/burundi -> section Constitution.