Accord Burundi-FMI : Une bouée de sauvetage ?

Par Fabrice Manirakiza et Hervé Mugisha

« L’agenda de réforme du Burundi vise à soutenir la reprise économique après une série de chocs, à rétablir la viabilité extérieure et à renforcer la viabilité de la dette, tout en créant de l’espace budgétaire pour assurer une croissance accélérée et inclusive », annonce le FMI dans un communiqué de presse du 10 avril dernier. Au-delà d’une combinaison de politiques macroéconomiques bien calibrées, poursuit l’institution, il sera important d’entreprendre des réformes porteuses de croissance et de bonne gouvernance tout en tenant compte des vulnérabilités du secteur financier afin de relever les défis multidimensionnels auxquels fait face le Burundi. D’après le FMI, cet accord résulte des réunions, qui ont eu lieu entre février et avril 2023, entre son équipe et les autorités burundaises.

Selon Mme Mame Astou Diouf, Cheffe de mission au Burundi, ce nouveau programme de 40 mois au titre de la Facilité de Crédit (FEC) avec un accès de 200,2 millions de DTS (soit environ 261,7 millions USD) est le premier programme de qualité de Tranche Supérieure de Crédit pour le Burundi soutenu par le FMI depuis 2016. « L’économie burundaise a été touchée par plusieurs chocs, ce qui a interrompu la reprise économique amorcée après la pandémie de COVID-19 et accentué les déséquilibres macroéconomiques. » Parmi ces chocs, la Cheffe de mission évoque un retard de précipitations au cours du dernier trimestre de 2022, un déficit de disponibilité en engrais, les épidémies de fièvre de la vallée du Rift et de fièvre porcine, la hausse des prix des importations provoquées par la guerre en Ukraine qui a fait grimper l’inflation et qui a creusé le déficit budgétaire et accentué la pression sur le compte courant de la balance des paiements.

Des réformes planifiées par le gouvernement

D’après le FMI, les autorités burundaises ont planifié un vaste programme de réformes macroéconomiques à court et à moyen terme visant à relever les principaux défis avec l’appui du programme FEC. Ces derniers sont en autres : un assainissement de la politique budgétaire qui soutienne la viabilité de la dette tout en protégeant les populations les plus vulnérables, un retour à l’assainissement budgétaire qui est prévu à partir de l’exercice 2023/24 grâce à des efforts amplifiés de recouvrement des recettes et des économies sur les dépenses courantes, tout en préservant les dépenses sociales et l’accélération des investissements efficaces prévues dans le cadre du Programme d’Investissement Public (PIP) des autorités.
Un autre défi est le rééquilibrage des comptes extérieurs et diminution progressive du financement monétaire. Le quatrième défi est la bonne gouvernance et les réformes structurelles.

Toutefois, cet accord ad-referendum devra être soumis à l’approbation de la direction du FMI et à l’examen du conseil d’administration de l’institution. Contacté pour plus de précisions, le ministre des Finances, Audace Niyonzima, a promis de s’exprimer après son retour de mission à Washington DC aux Etats-Unis.

Tout n’est pas gagné d’avance…

Débutées formellement en juillet 2022, les discussions auront pris plus de temps que ne le pensaient les autorités burundaises. « En dépit de la bonne volonté d politique, de cette propension de notre président de la République à s’ouvrir sur le monde extérieur, l’équipe du FMI a pris du temps pour comprendre les racines de ces déséquilibres, de ce déficit budgétaire persistants, ainsi s’assurer des vraies réformes à mettre en œuvre », glisse D.F, membre de la commission gouvernementale adhoc ayant pris part aux négociations. Une mission qui n’était pas des moindres, se rappelle-t-il. Car, mis de côté la réticence de certaines autorités burundaises à réduire le déficit budgétaire, l’équipe du FMI devait d’abord se concerter avec tous les acteurs économiques (entrepreneurs, banques, entreprises, etc.)

A cause de la dette publique qui ne cesse d’exploser, surtout celle intérieure, du niveau des devises au plus bas, notre source soutient que les autorités politiques se devaient de lâcher du lest. « Face à l’inflation galopante, au problème criant des devises, d’ailleurs qui n’est pas près de trouver une solution sans un tour de magie, il fallait sortir de la zone de confort et éviter de trainer les pieds ». Avant de jeter les bases d’une éventuelle collaboration, un seul impératif de la part de l’équipe du FMI : accéder à toutes les données d’ordre macro-économiques et financières essentielles (les recettes, dépenses publiques, comment les devises sont octroyées, etc.).

A en croire notre source, une exigence que les autorités burundaises ont déjà acceptée. En témoigne , l’adoption du système général de diffusion des données améliorées (SGDD-a) ayant conduit aux récentes réformes (nouveaux logiciels de l'OBR pour la traçabilité des recettes, les récentes mesures de la BRB limitant les retraits , le renforcement des capacités du personnel de l’institut national des statistiques dans l’analyse et reportage des données, etc.)L'objectif de cette accessibilité à toutes les données étant d’arriver à des stratégies pour maintenir les dépenses, établir les modalités de création de la monnaie, quel pourcentage la BRB ne doit plus dépasser pour le financement du déficit, etc.

De bons gages

Ce cadre du gouvernement, se félicite du pas déjà franchi. « Il y a cette volonté palpable de rendre transparentes l’affectation des dépenses publiques, les allocations des devises et qui les perçoivent, etc. ». La traçabilité, la bonne gouvernance, la transparence figurant parmi les conditionnalités clés de cet accord, néanmoins, notre source indique que tout n'est pas gagné d'avance. « Quand bien même, il y ait une grille « d’ajusteurs » lors de l’évaluation pouvant exempter les gouvernements sous pareil programme des sanctions si le PIB projeté n’est pas atteint, à l’instar des catastrophes naturelles (par ex : tremblements de terre, une maladie du bétail, etc.), les autorités burundaises se doivent d'être exigeantes avec elles-mêmes dans la mise en application des réformes. Sinon, à défaut, le programme peut être suspendu. »

A ce propos, il fait savoir que tous les 6 mois, une mission d'évaluation se tiendra pour s'enquérir de la mise en application des réformes. D'après lui, un véritable challenge, surtout qu’en cas de dérapage flagrant de la part des autorités politiques, le Burundi devra réintroduire une nouvelle demande avec cette probabilité qu’elle ne soit pas prise en compte. L’autre bonne nouvelle, laisse entendre ce cadre, la plus-value avec ce programme, c'est qu'il y a de fortes chances que les autres partenaires technico-financiers du Burundi emboîtent le pas au FMI. « C'est pour cela que ces fonds, on les appelle des « fonds catalytiques », note-t-il.

Avec le décaissement de la 1ère tranche, il ne doute pas que ça soit l’UE, les USA, etc., seront rassurés du pas franchi par le Burundi dans la bonne gouvernance et gestion transparente des fonds. « Et pourquoi pas contribuer de nouveau au financement général du budget de l'État ? », conclut-il.

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Gabriel Rufyiri : « L’impact positif de ces fonds dépendra du gouvernement du Burundi. »

Gabriel Rufyiri, président de l’Olucome, trouve que c’est une bonne chose, car cet accord pourrait aider à améliorer les conditions de vie des citoyens si certaines mesures sont prises. « Les principes sont toujours les mêmes pour le FMI et pour tous les partenaires. D’abord le gouvernement doit assainir le climat des affaires, car il est pollué par une poignée d’individus. Cela va demander un effort supplémentaire pour que les grands magnats qui s’accaparent les marchés publics puissent lâcher prise. »

M. Rufyiri indique que ce crédit arrive au moment où le Burundi possède aussi un crédit qui n’est pas moindre. « Le Burundi possède une dette intérieure et extérieure confondue de plus 3 mille milliards de BIF. Pour la payer, le gouvernement doit fournir un effort considérable. Le gouvernement doit orienter cette nouvelle dette dans des secteurs porteurs de croissance surtout la gouvernance. C’est la base de tout. On peut identifier n’importe quel secteur, mais si la gouvernance n’est pas mise en avant, rien ne va marcher. »

Gabriel Rufyiri trouve que le Burundi doit se doter d’une stratégie nationale de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption. « Elle existe, mais le gouvernement ne veut pas l’appliquer, mais tout cela demande de l’argent, des experts et le gouvernement doit tout faire pour que les choses puissent avancer. Si de réformes profondes ne sont pas engagées comme cela a été fait pour l’OBR, je dois vous le dire que ça ne pourra pas marcher. »

Pour lui, le gouvernement doit mettre en place des mécanismes transparents de gestion de ces fonds du FMI, mais aussi les réformes qui ont été identifiées doivent être suivies. « Chaque partie doit exécuter à la lettre le contenu de l’accord. Si le gouvernement n’honore pas ce contenu dès la première tranche, la deuxième ne sera pas débloquée. Mais, ça ira, car je pense que le gouvernement a la volonté d’aller de l’avant. » Gabriel Rufyiri conseille le gouvernement d’utiliser des experts rodés en matière de gestion des finances publiques. « Souvent, les corrompus se mettent en avant pour dilapider les fonds. Les fonds du FMI exigent une rigueur comptable accrue. »

Pour M. Rufyiri, l’impact positif de ces fonds dépendra du gouvernement du Burundi et de sa politique en matière de gestion budgétaire et financière. « De 2006 à 2014, le Burundi a bénéficié de l’annulation de la dette qui a été orientée vers les secteurs porteurs de croissance. En plus, il y a eu des appuis des partenaires du Burundi dans le cadre du CSLP I et CSLP II. En tout, le Burundi a bénéficié plus de 7000 milliards de BIF. On attendait le taux de croissance de 8% en 2015, mais après l’évaluation fin 2014, on avait obtenu 4.7%. »

Pour réussir, selon le président de l’Olucome, il faut combiner 5 éléments : la stabilité politique, la stabilité sécuritaire, la bonne gouvernance et des réformes profondes et l’identification de 5 secteurs porteurs de croissance sur lesquels le Burundi va bâtir son économie.

Faustin Ndikumana : « Nous encourageons le gouvernement à faire tout pour que le contenu de l'accord soit appliqué. »

« C'est un accord qui vient à point nommé si on analyse la situation socio-économique de notre pays. Le Burundi vit une situation de crise économique perceptible, une situation d'inflation galopante, une situation de chômage, la production chute, la rareté des devises qui reste endémique … En tout et partout, c'est la stagnation », relève Faustin Ndikumana, directeur national de Parcem. D’après lui, la situation est tellement difficile qu'il fallait y faire recours. « Le FMI est une institution qui intervient pour sauver les pays en difficultés de trésorerie. Ce n'est pas seulement le Burundi. Cela ouvre la voie à d'autres opportunités. »

Quant aux réformes requises pour que cet accord soit mis en application de façon effective, le directeur national de Parcem indique c’est lié au renforcement de la transparence dans la gestion des finances publiques et des devises. « La discipline budgétaire. Il faut qu'il ait la traçabilité de la meilleure gestion de la dette. Il faut une gestion transparente des devises. Il ne faut plus cette opacité ainsi que l'intervention intempestive de la banque centrale dans la gestion des devises au niveau du commerce extérieur. Donc, il faut des réformes qui renforcent cette transparence. »

Concernant le décaissement, M. Ndikumana souligne qu’il reste progressif. « C'est un accord sur trois ans. Il y aura des évaluations régulières pour voir si le gouvernement est en train d'observer à la lettre le contenu de l'accord. Nous encourageons le gouvernement à faire tout ce qui est de son mieux pour que le contenu de l'accord soit appliqué pour l'intérêt supérieur de la Nation. »

Quant à l'effet de ce financement, Faustin Ndikumana fait savoir que c'est un financement certes, qui n'est pas important, mais l'essentiel est qu'il vient aider le gouvernement à assainir cette situation. « C'est pour ouvrir d'autres opportunités d'autres bailleurs. Il y a des bailleurs qui pourront être intéressés à accorder des appuis substantiels au Burundi, car cette transparence qui était réclamée par plusieurs partenaires sera déjà effective dans notre pays. »

Interview / André Nikwigize : « Le Programme du FMI sera très contraignant, mais le Burundi n’a pas de choix »

Pour André Nikwigize, économiste et ancien directeur général du Plan et président du Comité technique interministériel de suivi des réformes économiques au Burundi, estime que les 261 millions USD du FMI seront largement insuffisants pour couvrir les besoins en devises du pays. Et de préciser que, contrairement à ce que les experts du FMI affirment, durant les 40 mois du programme, ce sont les populations pauvres qui seront plus affectées.

Quel est votre commentaire par rapport à cet accord ?

Le Burundi va recevoir 200 millions de DTS (261 millions de Dollars américains), ce qui représente 130% de sa quote-part au FMI. Chaque pays membre du FMI a une quote-part au sein de cette institution. Celle du Burundi est de 154 millions de DTS. Il vient d'emprunter 200 millions de DTS, qui équivalent à 130% de son capital. Le pays peut emprunter jusqu’à 145% de sa quote-part, pourvu qu’il poursuive son Programme de Réduction de la Pauvreté et la Croissance. Mais, c'est remboursable. Il faudra vérifier sur le Mémorandum. Mais généralement, pour les pays à faibles revenus, c'est sur 15 ans, avec 5 ans de période de grâce. C’est un programme avec des indicateurs de performance contraignants.

Est-ce la première fois ?

Il faut se rappeler qu’en août 2021, le FMI avait consenti au Burundi la même facilité pour un montant de 147 millions de DTS. Cette facilité avait été sollicitée par le gouvernement du Burundi pour faire face aux effets de COVID-19. En octobre 2021, le FMI a consenti une autre assistance financière d’urgence d’un montant équivalent à 76,2 millions USD, dans le cadre de la Facilité Rapide d’Urgence. En décembre de la même année, la Banque Mondiale a complété avec une assistance de 60 millions USD. Un appui pour faire face aux effets de COVID-19, le Burundi a reçu au moins 300 millions USD.

Selon vous, quels sont les objectifs visés par le financement FMI ?

Tout d’abord, améliorer la situation de la balance des paiements. La situation financière du Burundi est catastrophique : les recettes d’exportations ne couvrent même pas 30% des besoins d’importations, les réserves en devises se sont amenuisées et couvrent à peine 1,5 mois d’importations. Les aides extérieures se sont considérablement réduites. Les besoins d’importations sont énormes : carburant, médicaments, engrais, matériaux de construction, etc. La BRB n’a pas de devises à octroyer aux banques commerciales ou aux bureaux de change bien que ces derniers aient été ré-autorisées à opérer.

Cet accord est un catalyseur pour les autres financements. Un pays qui conclut un accord de Facilité Elargie de Crédit avec le FMI s’engage à entreprendre des réformes financières importantes, et, par conséquent, bénéficie du crédit des autres partenaires. Par conséquent, le Burundi pourra s’attendre à ce que d’autres partenaires se joignent au FMI pour accompagner le programme. Dans ce contexte, le ministre des Finances, qui est actuellement à Washington DC, a prévu d’engager des discussions avec la Banque mondiale, la Banque africaine de Développement, l’Union européenne, les USA, le Japon, et autres, pour demander leurs appuis. C’est d’ailleurs, pour cette raison que les deux parties, gouvernement et FMI, se sont pressés de conclure les discussions avant le début des réunions de la Banque et du FMI, du 10 au 16 avril 2023, à Washington.

D’autres objectifs ?

La restauration de la stabilité macroéconomique et favoriser la croissance économique. Pendant plusieurs années, le Burundi connaît des déficits importants : déficits budgétaires, déficit de la balance commerciale et des paiements, endettement public non soutenable. Par conséquent, des ressources extérieures permettront de combler les différents déficits et revenir aux équilibres.

Un autre objectif est de favoriser la réduction de la pauvreté. Depuis 10 ans, le niveau de pauvreté ne cesse de s’accroître. Aujourd’hui, plus de 80% de la population burundaise vivent dans l’extrême pauvreté et la faim. Récemment, l’Organisation des Nations unies, OCHA, a indiqué que plus de 1,5 million de Burundais ont un besoin urgent de l’aide alimentaire. Le programme s’appuiera sur les actions destinées aux couches les plus pauvres, mais également à accroître la production agricole.

Quelles seront les conditionnalités pour cette facilité ?

Les conditionnalités du programme sont contenues dans la Lettre d’Intention envoyée par le ministre des Finances au FMI ainsi que le Mémorandum d’Entente sur les Politiques Economiques et Financières, co-signé entre le ministre des Finances et le Directeur général du FMI. Le Mémorandum n’étant pas encore à la disposition du public, il est difficile d’en connaître le contenu.

Vous avez une idée ?

L’on peut déjà signaler que le programme contient un ensemble de critères quantitatifs de performance, avec des indicateurs précis, à évaluer tous les trois ou six mois, notamment : l’assainissement budgétaire. D’ores et déjà, le FMI a annoncé, le 10 avril 2023, que le gouvernement du Burundi a adopté le Système général de diffusion des données amélioré (SGDD-a) du FMI afin de publier des données macroéconomiques et financières essentielles. Ce système permettra de consolider les données des comptes nationaux et des prix, les dépenses publiques, les recettes fiscales, les justifications, et ces données seront centralisées par l’ISTEEBU. C’est un système qui fonctionnera à partir du Budget 2023/2024. Il doit aussi y avoir un programme rigoureux de recouvrement des recettes et des économies sur les dépenses courantes, tout en préservant les dépenses sociales. De plus, un renforcement de l’administration fiscale et la poursuite du Plan d’Investissement Public (PIP) en privilégiant les investissements dans les secteurs qui favorisent la réduction de la pauvreté. Le Burundi doit aussi veiller à ce que la dette publique baisse pour atteindre un niveau acceptable.

Un autre critère est le rééquilibrage des Comptes extérieurs. La Facilité du FMI et d’autres financements probables permettront de pallier le problème de disponibilités des réserves de change, en mettant à la disposition de la BRB des ressources en devises, qui, aujourd’hui, ne couvrent que 1,5 mois d’importations. La BRB pourra, par conséquent, libéraliser le marché des changes et injecter des devises sur le marché des changes, en vue de réduire le différentiel existant entre le taux officiel et le taux du marché noir des devises. Cette politique contribuera également à réduire les pressions inflationnistes. De plus, limiter le financement monétaire par la BRB est également important pour le rééquilibrage des comptes extérieurs.

Quid d’autres critères généralement cités ?

L’amélioration de la gouvernance et la lutte contre la corruption. Des mesures seront adoptées en vue de créer un environnement propice aux investissements privés, la création des emplois et la relance économique. Des mesures rigoureuses seront également prises pour combattre la corruption et instaurer un état de droit.

Le gouvernement devra réduire les emprunts auprès de la Banque Centrale et réduire les arriérés des dettes que l’Etat doit auprès du public (entreprises et fournisseurs de services). Engager des réformes des entreprises publiques et améliorer leur gouvernance, etc.

Quelles sont les contraintes de mise en œuvre de ce programme ?

Le Programme du FMI sera très contraignant, mais le Burundi n’a pas de choix compte tenu de l’ampleur de la crise financière. Toutefois, il faut signaler les contraintes suivantes : les besoins en devises, aussi bien, pour couvrir les importations de biens et services (de 1.200 millions USD par an), le paiement du service de la dette extérieure et d’autres dépenses en devises sont énormes. Compte tenu de la baisse sensible des aides extérieures, qui sont passées de 800 millions USD par an en 2016 à 450 millions de dollars en 2022, il sera difficile de couvrir les besoins par le financement du FMI et ses partenaires. Les 261 millions de dollars du FMI seront largement insuffisants pour couvrir les besoins en devises du pays.

De plus, le financement du Programme d’Investissement Public (PIP) sera difficile. Il faut noter que tous les autres investissements, en dehors du PIP, ne seront pas autorisés. Ce sera difficile pour le gouvernement qui initie des projets en fonction des désirs des responsables du parti au pouvoir ou du gouvernement. Le PIP sera contraignant.

Quid de l’impact sur la population ?

La pression fiscale risque d’être élevée en termes de nouveaux impôts et taxes, qui vont être appliqués aux contribuables, pour financer le programme. Les besoins de financement de l’Etat et la dépréciation continue du Franc burundais risquent de conduire à la dévaluation du Franc burundais, et ajuster sa valeur au taux du marché parallèle. La dévaluation permettra d’augmenter la valeur des exportations en monnaie locale, réduire la valeur des importations en dollars, et réduire la valeur de la dette intérieure.

Le gouvernement n’a pas d’autre choix que d’adopter le programme. Mais, contrairement à ce que les experts du FMI affirment, durant les 40 mois du programme, ce sont plus les populations pauvres qui vont être affectées. Les prix et les taxes vont augmenter, les salaires vont être gelés, tandis que les dépenses sociales vont être scrutées avant d’été autorisées. L’effet positif sera certainement une réduction de la corruption.

Vous noterez, néanmoins, que les questions de dévaluation de la monnaie ne sont jamais annoncées d'avance ou intégrées dans le Mémorandum, pour ne pas créer la panique au sein de la population...

Propos recueillis par Fabrice Manirakiza